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中国实施“小多边”对外战略打造权势中心  

2015-10-06 11:07:15|  分类: 战略研究 |  标签: |举报 |字号 订阅

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叶海林

摘要:中国以“海上丝绸之路”以及“丝绸之路经济带”为代表的新型区域经济合作策略,越来越表现出建立“中国经济圈”的意图。谋求区域合作主导地位、坚持以中国为核心,由中国提供主要公共产品,建立差异性的参与体系,都体现出中国“小多边”外交的新思维。中国力图将自己的经济实力转换为政治影响力和权力,寻找盟友,建立自己的地区体系并实现海外利益的延伸。由渴望被接纳到试图主导,中国心态和行为的变化必然会改变其他国家对中国的反应。对中国试图建立“势力范围”的猜忌已经广泛出现。


中共十八大前后,中国对外合作战略出现了引人注目的调整,连续推出或修订了多个区域合作计划,如主要指向中亚的“丝绸之路经济带”、中国与巴基斯坦之间的“中巴经济走廊”、涵盖广泛的“海上丝绸之路”,以及此前数年便已经提出但中共十八大后内涵出现重大调整并上升为国家战略的“孟中印缅经济走廊”等等。这些区域合作的共同点和差异性是什么,与中国整体对外战略又有着怎样的关联,就其本质而言,是策略性的调整,还是具有关键意义的战略转变,实施的前景如何,这些问题已经在政策研究界和学术界引起了人们的热烈讨论。本文试图从国家为主体,采用战略分析的视角,回答上述问题。

一、中国的“区域小多边合作策略”:构成与特征

所谓“区域小多边合作策略”,并不是一个已经被普遍接受的学术概念,也不是中国政府对一系列区域合作策略的官方表述,而是笔者对中国近期推出的区域合作策略的概括,指的是中国主导的以特定区域内的部分国家为合作对象的区域合作框架,重点在于实现与这些国家的互联互通以及贸易、投资自由化至少是便利化,以便将中国周边多个次区域内的部分对象优先纳入中国主导的区域合作框架中。

在笔者看来,中共十八大前后中国政府推出的多个区域合作概念或框架都符合“区域小多边合作策略”的特征,这些区域合作概念或框架分别是“丝绸之路经济带”、“孟中印缅经济走廊”、“海上丝绸之路”以及“中巴经济走廊”,其中起主导作用的是所谓“一路一带”,即“海上丝绸之路”与“丝绸之路经济带”。综合而言,上述四套合作设计框架,与此前中国的周边区域合作相比,存在如下明显差异。

1、中国具有主导区域合作概念或框架的明显意图,试图建立以中国为核心的区域合作机制。

中国开展大规模的区域经济合作已历20余年,以往的合作模式更加强调中国以新兴且平等的成员身份参与到既有的区域合作当中去,中国具有较强的被认可需求。在这一过程中,基于能力限制,中国通常不会试图发挥主导作用,即使在中国的经济实力已经超越自己的合作伙伴时——例如1997年亚洲金融危机之后中国与东盟的经济关系——中国也不愿意以“地区经济领袖”的地位自居,而是反复对内强调“韬光养晦”策略的持久性,对外则试图淡化中国经济增长本身必然带来的政治影响力和权力扩张问题。尽管多数情况下,这种低调行事的努力是徒劳的,然而中国依然乐此不疲,无疑是因为中国在利用“战略机遇期”,“办好自己的事情”的思维主导下,对“中国威胁论”十分敏感的缘故。

之所以中国的努力无法实现,最根本的原因,在于这种试图在实现经济力量增长的同时淡化政治后果的努力,实际上违反了国际关系的一般常识,因而很难被其他国家所认同。尽管“强者必霸”在当代国际关系语境下缺乏政治正确性,然而中国在经济总量和产业结构上已经大大超过自己大多数周边合作伙伴的当下,继续以参与者、推动者而不是领导者的身份,开展区域合作,无疑是非常困难的。归根结底,所谓“中国威胁论”存在的基础并不是外部世界对中国的误解曲解,而是国际社会对力量不断增强的新成员的未来意图缺乏信任。靠自我辩护以及以往的良好行为记录是无法消除这种不信任的,更何况关于中国在区域合作问题上的行为记录是否一贯“良好”,本身就是可争议的。

与此同时,中国刻意保持的低调在经济上也并不是没有代价的,中国有时候不得不为了外交利益而在经济合作的原则和若干具体安排上做出让步。当然,这种经济上的让步不应该被视为一种妥协,而是非常普遍的对外策略,即使强大如美国,用经济利益“诱使”盟友对其保持忠诚也是屡试不爽的手段。然而问题在于,中国的经济让步很多时候并不是为了实现政治权力的扩张,而是为了缓解与周边国家因为经济利益以及其他矛盾产生的对立。这种努力实际上成为了对权力的自我削弱,其逻辑矛盾,在于中国在经济现实利益与政治“长远”利益之间的摇摆。就国际关系的现实主义本质来说,区域合作以及其他国际事务由实力更强的一方所主导原本却是非常正常的。

中共十八大前后,中国的区域合作策略出现了调整,中国推出的四个区域合作设想或框架毫不掩饰中国的主导意图,“海上丝绸之路”以及“丝绸之路经济带”是以中国为起点的,而其他两个规模小一些、产生时间更久一些的合作框架,则基本上是以中国提供合作公共产品为前提的。

实际上,中国此前参与的区域合作框架,其活力和实际效果多数情况下,也是取决于中国的参与程度和意愿。但是,中国公开推动具有明显中国印记的区域合作框架仍然昭示了重要的策略调整以及背后的战略转变,即中国不再试图以隐藏实力的方式避免争议,中国的外交思路开始更加强调“奋发有为”。在这种战略调整背景下提出的周边合作设想,都是以中国为核心的,并且不讳言中国在其中的主导作用。

2、合作对象具有一定的选择性,并不追求和区域内所有成员的普遍合作,强调合作的方向性,着眼于构建中国经济能力向周边特定区域的辐射。

中国以往的区域合作,由于其着眼点是实现中国与周边区域经济上的融合,进入被国际市场所接纳,加之中国并不试图在合作中发挥主导作用,中国往往倾向于参与普遍性的区域合作框架,比如中国与东盟之间的自贸区,以及中国对南盟事务的参与,在东北亚地区,中国也愿意和政治与安全上存在巨大分歧的日本与韩国构建所谓“东北亚共同体”,中国与俄罗斯联手建立的“上海合作组织”亦是面向整个中亚地区的,不存在排他性的安排。

纵观中国与周边地区的合作框架,不难发现,中国固然是亚洲最大的国家和最强大的经济体,但在周边合作上却不是以同一的身份出现的,中国分别以东北亚成员、东南亚邻国、南亚邻国和中亚邻国的身份参与了不同的区域合作。中国的参与策略体现出中国不打算建立以自己为核心的地区经济体系,这是与中国的“韬光养晦”策略相一致的,但也引起了中国的区域合作努力在国内的地方化后果,合作基本上被具体框架或构想涉及的有关地方政府所主导,形成了东北地区和山东力主东北亚、新疆宁夏鼓吹中亚、云南广西推动东盟合作的格局。这看起来是符合现实的,毕竟这些省份作为中国与上述区域开展合作的门户,拥有更大的发言权无可厚非。然而,这也同时显示出中国并没有利用通往四面八方的区域合作框架,构建中国主导的经济体系的战略意图。

目前中国推动的区域合作框架,则具有明显的选择性和方向性。不论合作框架是针对某个特定的周边区域,还是延伸到多个不同的地缘政治意义上的集合区域,中国都在有选择地确定参与伙伴,在某一个特定区域内,只有一部分成员能够参与,这就是所谓的“小多边”,其与中国以往对区域内合作伙伴的开放型姿态是有差别的。

“海上丝绸之路”和“丝绸之路经济带”都不是普遍向周边区域开放的,至少在概念设计上,中国目前并不打算将菲律宾等和中国在南海问题上立场迥异冲突明显的国家涵盖在内,孟中印缅经济走廊则是指向了孟加拉湾这一特定区域,至于与中国关系最紧密的巴基斯坦,中国为其准备了“中巴经济走廊”。这些合作伙伴的选择,动机各有不同,有些主要是为了谋求地缘政治利益,有些则是瞄准特定的战略方向,共同点是建立从中国出发辐射到远端的区域合作框架,以便实现中国利益的延伸。

3、更加重视与合作区域的连通,“互联互通”成为“区域小多边合作”的基础内容。

重视发挥沿边省份积极性的同时,强调保持中央的协调和领导作用。在合作的具体手段上,中国更加强调国家层面的基础设施构建,而不仅是沿边特定区域的贸易便利化。中国具有强烈的动机,在自己与合作伙伴之间实现紧密的物理连接,如中南半岛高速铁路、中巴油气管道、中国中亚铁路等等。实现“互联互通”是此轮中国推动区域合作非常引人注目的手段之一,而中国所主张的“互联互通”并不是实现中国沿边区域与合作伙伴之间跨越边境的连通,实际上中国主张的是将中国国内已经达到现代化水平甚至居于世界领先水平的交通网络向境外延伸,形成以中国为中心,沟通南亚与东北亚、连接中亚与东南亚的交通网络,进而形成一个规模庞大的亚洲大陆经济网络。

以往在中国的区域合作框架内,沿边地方政府发挥着至关重要的作用,甚至有时候在中国中央政府看来,某一合作框架就是为了解决中国某一相对不发达的省份的对外开放问题,具有局部和地方性质,尽管可以被冠以国家名义,然而并不会成为中央政府,特别是外交部门的政策手段。而目前中国所推动的区域合作框架,由于基础设施建设占了相当大的比重,不可能由地方省份负责,只能由中央财政提供支持。这一方面保证了中央对区域合作进程的主导,同时也会使有关地方获得比较明显的直接与间接收益。当然,也会产生众多地方政府对涉及项目走向、涵盖地带、利益分配等的争夺与游说活动,这是很正常的。风险在于可能会出现地方利益和中央对外战略设计之间的矛盾。

整体而言,不论是此前一段时间中国已经探索和实施的区域合作框架,还是刚刚启动甚至仍在讨论当中的合作概念,其实质都是在努力产生利益回报的同时,以经济手段帮助中国推行对外战略。然而,首先,不同的合作理念本身就反映出了对外战略的调整,而这些理念的推行、框架的建立又会对中国对外战略的实施效果产生重要影响。

二、中国区域合作策略调整的战略动机

尽管目前中国几个区域小多边合作计划尚未得到全面执行,然而从中方的表态以及前期准备的实施过程判断,中国更新的区域合作策略主要希望在如下四个方面取得收益。

1、实现中国工业能力的海外输出。

中国已经成为“世界工厂”,这是中国改革开放成果的最集中体现,然而由此产生的问题也是非常严重的,空气污染、能源原材料的透支和进口依赖度的加剧,日益严重的贸易摩擦,都与中国快速的工业扩张有关。这种无节制的工业化扩张显然是不可持续的,而要化解工业快速扩张带来的难题,一靠技术水平的提升,加速中国工业经济由产品供应向技术提供以及标准确定转变,另外一项重要的解决办法则是将国内的工业能力向海外市场转移,以便减轻环境和资源压力,规避贸易摩擦风险。将中国的工业能力就近向周边国家转移,还有助建立起中国与周边国家的产业链,使得工业水平较高的中国企业与海外次级供应商之间的关系更加紧密。同时,中国制造业提供的就业机会将促使中国贸易伙伴发育出更多的对华友好力量。

2、建立中国与海外能源原材料供应商及销售市场的战略通道。

不论中国企业在海外布局的进程如何顺利,中国继续作为世界主要工业生产基地的地位是不可改变的。多年以来,如何确保中国与自己海外能源原材料供应商及销售市场之间的交通联系,始终是中国政府高度重视的问题。所谓“马六甲困局”,主要是媒体概念,而不是现实的政治或安全概念,也必须承认中国在世界主要工业国家当中,其海外依存度与对世界市场连接性的确保能力之间存在的不相称,是非常典型的,由此导致的风险也显而易见。

规避风险只是中国大力推动以中国为中心的亚洲交通基础设施网络的动机之一,另一重要的战略考量则是努力推动便于中国资本流动的海外配置,包括在中国周边地区建立快捷交通系统,以便实现“X小时经济圈”。中国以巨大决心推动周边高速铁路网的建设,其动机,至少是动机之一便是如此。

3、在周边建立示范效应,强化经济手段在对外战略中的应用价值。

前文已经提到,中国以往的区域合作,以参与特定区域范围内整体性的合作框架为基本样式。这种无差别的区域合作姿态,显示出中国对区域合作的政策考量,出发点是获得经济回报,而不是将自己的经济影响力转化为政治权力。毫无疑问地,在同一区域内对所有经济伙伴同等程度的开发姿态,意味着在外交和经济关系中做出切割,也就因此丧失了运用经济上的差别手段影响同一区域内不同国家对中国政策的可能性。中国将东盟作为一个整体时,又怎么能指望菲律宾在制定对华政策时顾及无法分享中国经济增长的“红利”呢?

而当前有选择性的区域合作框架,则有助于在周边建立差异性的“中国体系”,使得对中国具有重大战略价值或对华更加友好的国家能更加容易地获得来自中国的经济回馈,从而形成以善意换取善意、以价值换取价值的正向循环。相较其此前中国无差别的区域合作框架,无疑是对经济手段在对外战略中的应用价值的提升。实际上,此前一段时间,中国不仅仅是在执行无差别的区域合作政策,在某些具体的双边框架下,甚至执行的是具有绥靖色彩的逆向交换政策,即重点安抚对华有疑虑甚至怀有恶意的周边国家,以防止这些国家进一步“倒向美国”。这种策略的动机可以理解,但实践结果是相当低效、无效甚至有害的。其有害的结果之一便是在中国周边,出现了对华越不友好,越受中国重视的诡异现象。

需要注意的是,对华具有战略价值和对华友好并不是同一概念,就像对华怀有恶意和对华存在威胁不是同一概念一样。在中国目前推行的小多边区域合作框架中,有些国家对华友好,但战略价值比较有限,如柬埔寨和老挝,有些国家对华态度一般,但具有重要区域战略价值,如印度尼西亚和印度,也有些国家对华友好且具有重大战略价值,如巴基斯坦、哈萨克斯坦等。但无论出于何种情况,中国与这些国家的密切合作都属于正向激励,有利于中国在周边地区聚集支持力量。对这些国家的合作,即使在经济利益上做出一定程度的让步,其性质也不是“安抚”捣乱者,而是“回馈”友好者。这是大国在周边建立自己主导的区域秩序所必需的外部感知信号。“安抚”策略对于既存的地区强国稳定自己的周边秩序是否未尝不可以讨论,但对于新兴的、必然要改变传统秩序的大国来说,则百害而无一利。

4、促进边疆地区开发,缩小东西差距。

本轮中国区域合作框架所涉及的国内区域,集中在西南和西北地区,即新疆、西藏、云南、广西等沿边省份以及四川、贵州、宁夏、青海等西部内陆省区。这些地区长期经济发展迟缓的重要原因在于接入国际市场的难度。中国多年前开始执行西部大开发战略,但主要体现为中央财政向西部地区的倾斜,以及中央主导的基础设施兴建计划,财政投入巨大,效果却不甚明显。究其原因,在于这些地方作为东部省份的能源、原材料及劳动力供应地的地位并没有因此而发生改变。如果要实现改变,西部地区的工业化进程是不可或缺的,不能在西部实现工业化,即使修建再现代的交通体系,也只会有利于西部经济要素向东部的加速流动,实际上并不有利于西部大开发战略的实施。在西部实现工业化,必然提出的要求之一便是提供销售市场,而西部地区本身市场容量有限的情况下,加强与周边地区的物理连接,以便扩展海外市场是至关重要的应对之道。

综上,不难看出,中国的区域合作策略已经不仅仅是着眼于实现融入国际市场的目标,而更主要的是建立自己主导的区域经济秩序,并在此基础上,建立自己主导的地区政治秩序。中国以“一路一带”为代表的新型区域经济合作策略,越来越表现出建立“中国经济圈”的意图。中国区域合作策略的转变是与中国对外战略思维模式的转变相适应的,谋求区域合作主导地位、坚持以中国为核心,由中国提供主要公共产品,建立差异性的参与体系,都体现出中国变“外交为经济建设服务”为“对外经济行为为对外战略服务”的新思维,中国力图将自己的经济实力转换为政治影响力和权力,寻找盟友,建立自己的地区体系并实现海外利益的延伸。中国在努力维持崛起的和平性质和经济导向的同时,越来越重视实力的运用,而不是专注于积累实力。这种调整,即使不是战略转变,也是至关重要的策略转化。

三、“区域小多边合作”策略需要应对的挑战与风险

中国推进“区域小多边合作”,目前仍在政策研讨过程中,尚未形成统一的制度架构,多个组成部分的海外反响也不尽相同。在研究和探索阶段,确定策略的意图固然是重要的,评估其存在的困难和可能遇到的风险也同样重要。在中国推行“区域小多边合作”过程中,至少有如下风险需要仔细评估并确定合适的应对策略。

1、小多边合作策略的地方或部门利益与国家战略差异。

尽管在中共十八大之后,中国以经济手段促进对外战略,而不是外交服务于经济建设的思路更加明确,然而,任何对外策略都是需要实施主体的。中国的小多边合作策略虽然体现的是国家的整体对外思维,却主要由各沿边省份来具体执行。这一过程中,如何协调地方利益与国家战略的差异,确保国家战略意图在实施过程中不受到地方或部门利益的干扰是至关重要的问题。此外,考虑到此轮对外合作策略的实施重点区域基本上处于中西部欠发达的沿边地区,本身并不具备强大的经济吸引力和政策自持空间,其发展权益也必须得到中央政府的重视。中央政府很难要求沿边地方为了国家对外战略的实施而对区域合作机制和政策进行迅速而精准的调整。这种潜在的矛盾将是长期性的。

同时,还要看到,小多边区域合作本身也需要建立合作的政策预期。既然中国打算建立中国主导的区域经济秩序,就需要中国提供一定的利益优惠,以便强化周边国家参加中国主导的区域合作构想的意愿,这种优惠或便利虽然不同于已经被证明失效的“安抚”策略,但依然需要政府制定或协调非中性的制度或政策安排,以便促进中国经济要素的海外流动。这种政策导向在具体实施过程中如何保证公平性原则,并且避免成为部分企业或利益集团的牟利工具,同样需要审慎的效益评估。

无论如何,企业的逐利行为不能成为国家战略的阻碍,更不能被人为提高为国家战略本身。企业作为对外经济活动的基本参与者,是按照市场竞争条件下获得利益最大化的原则行事的,这一点可以理解,但中国企业必须改变因为对外国市场环境的陌生以及对获得海外利益的渴望,导致大量的短期行为以及过于咄咄逼人的态度的现状。一段时间以来,中国企业的行为和中国政府的战略及政策,至少是预期之一产生了矛盾。而由这种矛盾不但会引起中国政府与商业界,主要是大型国有企业之间的意见分歧,也会使中国政府在面对地区合作伙伴关于中国过于“重商主义”的指责时陷入尴尬境地,例证之一便是中国与缅甸之间的密松电站风波。类似的教训,中国在推行小多边合作策略是必须加以避免。

2、小多边合作策略的外部反应。

中国的小多边策略就其战略意图而言,是要建立以中国主导的区域经济以及政治秩序,这一意图既不可能改变,也无法长期隐藏。实际上,国际学术界和政策研究界已经开始讨论中国“一路一带”的战略动机以及可能影响了。中国建立自己主导的地区秩序是中国崛起的必然过程,也是中国此前三十年努力融入国际体系的后续结果,然而,这二者之间还是存在着巨大差别的。

由渴望被接纳到试图主导,中国心态和行为的变化必然会改变其他国家对中国的反应。实际上,对中国试图建立“势力范围”的猜忌已经广泛出现。不但美国作为地区乃至国际秩序的制定者和维护者做出了政策调整,尽管在中东迭遭挫折,然而美国始终强调其“亚太再平衡”的战略转变不可逆转;此外,区域内强国以及和中国存在矛盾的其他国家也充满警惕。这就是何以中国截至目前未曾在海外寻求任何形式的军事长期存在,所有的海外工程都属于民用项目,但中国企业的海外投资行为还是不断被冠以国家战略实施者的原因。人们很少从商业视角看到中国的投资和建设项目,一方面固然是出自过度解读,而另一方面,也与中国国内媒体和政策界对“战略意义”的痴迷有关。此外,中国有关项目的推动者为了争取更大的社会理解以及——更加重要的——政府支持,往往倾向于将自己的投资项目“升华”为“国家战略”,由此引起的外部消极反应却甚少有人关注。

中国越是要获取主导型,越要关注自己政策的外部溢出效应,做到精确衡量政策成本。当然,这绝不意味着中国应该顾及区域外大国以及区域内未参加合作框架的其他国家的反应,而放缓“一路一带”等区域合作构想的建设过程,只不过,需要明确,中国主导的区域合作进程势必遭到某些国家的反对,而在很多情况下,试图说服这些国家是不现实的,实际上也是没有必要的。中国建立“中国经济圈”必然会遭到周边一些国家的反对,但这是中国必须承受的代价。中国所要避免的,仅仅是过度宣传所导致的外部恐惧泛滥,以及为反对中国合作策略的宣传提供证据。

3、小多边合作策略的合作对象风险与问题。

如果说中国小多边合作策略的外部环境风险是中国必须承担的代价,中国合作对象本身存在的风险却是中国必须仔细应对并且在政策制定过程中就考虑进去的。

首先,中国必须认识到,推动小多边合作策略,意味着中国在对象国投入更大的力量,建立更多的基础设施,以及转移更多的工业能力,这将使中国的角色从贸易伙伴转变为全方面的经济伙伴,实现全方位高程度的经济介入。中国的形象将从中国产品的具体形象与中国文化的远端想象之间的结合,转变为具体的中国利益存在,包括中国的商务人员和中国的项目设施。这实际上是中国利益在合作伙伴实现本地化的过程,不可避免地,本地化利益也就意味着本地化矛盾的出现。一是中国利益与当地利益之间的矛盾,二是中国经济存在如何在当地不同的利益集团当中寻求平衡。这两个问题如今在中国的海外经济活动中渐趋显现,以中国企业的国际公关能力,显然不足以应对本地化发起的挑战。中国政府——从中央到地方——必须为中国企业的海外活动,特别是国家级重点项目提供充分的本地化培训。实际上,不能将这种支持看成是“走出去”的成本,它更是沿边地区发挥区域合作主导作用的具体体现,依托地理和文化优势,提供设计区域合作对象的本地化知识和本地化解决方案也是沿边地区的新兴经济增长点之一。

此外,中国在与对象国合作时,还必须在“中国经济圈”构想和对象国的工业化需求之间取得平衡。大多数中国潜在的合作对象工业水平都远低于中国,制定合作计划,特别是确定交通基础设施的技术标准时,是以满足中国经济要素的海外配置需求为出发点,还是以满足对象国的经济发展需求为出发点,这不但是一个技术标准问题,更是一个策略意图问题。在这一方面,中国应该努力克制在国内已经过滥的高技术高标准冲动,从讲求实效考虑长远的角度,仔细评估境内外交通基础设施建设的标准。

(作者为中国社会科学院亚太与全球战略院《南亚研究》编辑部主任、华东师范大学国际关系与地区发展研究院地区安全研究中心主任)

摘自《中国与世界观察》2014年第二期
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